Ⅰ. 序論
행정지도는 학자에 따라 설명이나 내용에 약간의 차이가 있으나 일반적으로 「행정기관이, 그가 의도하는 행정질서를 실현하기 위하여 특정한 행정개체에게 행하는 "願望의 表示"로서의 비권력적 사실행위」인 것으로 정의되고 있는 비교적 최근에 형성된 행정작용의 형식이다. 원래 '행정지도'는 실정법적인 용어가 아니라 행정실무상 지도․권고․요망․장려․조언 등으로 표현되는 행정작용의 범주였다.
1998년부터 시행된 행정절차법은 제2조 3호에서 「행정기관이 그 소관사무의 범위 안에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도․권고․조언 등을 하는 행정작용을 말한다」고 정의하였다.
이에 의하면 행정지도는 ①행정기관이 그 소관사무의 범위 안에서, ②일정한 행정목적 실현을 위하여, ③특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도․권고․조언 등을 하는 행정작용으로 분석이 되는데, ①은 행정지도의 권한상의 한계를 밝힌 것이며, ②는 행정지도의 목적을 한정한 것이고, ③은 비권력적 사실행위를 가리키는 것이므로, 결국, 그 동안 학자들간에 강학적으로 논의되었던 개념과 대체로 일치한다고 하겠다.
그리고 행정지도가 어떠한 경우에 잘못되었다고 할 수 있겠는가 하는 문제가 행정지도통제의 중심적 연구과제라고 할 수 있다. 이와 관련해서는 행정절차법을 비롯한 행정지도 관련법규를 어겼을 때 그 행정지도는 합법성을 상실하게 되며 직무감찰 등을 통하여 이에 대한 시정을 요구 할 수 있게 된다. 또한, 행정지도 역시 공무원의 직무행위이므로 그 한계를 초과하였다고 할 수 있는 기준이 무엇인가에 대한 문제도 역시 행정지도에 대한 통제기준에 대한 문제가 된다고 할 수 있다.
이하에서는 행정지도가 비권력적 사실행위에 속하지만, 넓은 의미에서 공공행정의 일부분인 이상 법규를 위반할 수 없고, 조직법상의 목적․임무․소관사무․권한을 벗어날 수 없을 뿐 아니라, 비례원칙․평등원칙․신뢰보호원칙 등 조리상의 구속을 받아야 하는데 착안하여, 직무감찰의 이론적 기준과 합법성 통제 기준에 대해 분석한 후 우리나라의 판례를 중심으로 행정지도원칙에 의한 통제기준에 대해서 연구하기로 한다. |
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
